全文：关于加快健全我省公共卫生应急管理体系的调研报告

　　这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。省政协党组和主席会议认真学习贯彻习近平总书记关于疫情防控和经济社会发展有关重要讲话精神，落实中央和省委部署要求，将“加快健全我省公共卫生应急管理体系”作为今年省政协的一项重点调研课题。2月下旬以来，在郑继伟、蔡秀军副主席带领下，教科卫体委牵头，与提案委、民族和宗教委及医卫、科技（二）界别组等一起，在疫情防控特殊时期，因地制宜开展工作，先后向温州、湖州、金华、台州等市政协发函进行书面调研，赴省直相关单位、浙江大学和杭州市等地进行实地考察，通过“浙江政协·掌上履职”主题议政、浙江在线“浙江政协·请你来协商”网上议政厅等平台收集委员和社会公众意见，召开各类小型座谈会20余次。

　　调研组认为，我省历来高度重视公共卫生应急管理体系建设工作，尤其是2003年“非典”事件以来，在提升公共卫生应急能力建设上取得了显著成效，基本形成了应对重大疫情的制度体系和工作机制。此次疫情防控在中央的集中统一领导下，省委省政府站在全局的高度，勇于担当、行动迅速、精准防控、指挥若定，职能部门各司其责、协同作战、有效施策，白衣战士无畏生死、奉献在前，社会各界积极支援、群防群治，高新技术创新运用、支撑给力，在浙江大地展现了一幅全民抗疫的感人画卷，各项应对工作走在了全国前列，我省公共卫生应急管理体系也经受了一场淬炼和考验。同时，全省上下应反思“假如疫情初始爆发在浙江，我们该如何应对”这道大考题，既要总结经验、完善制度，又要汲取教训、弥补不足，加快健全我省公共卫生应急管理体系。

　　一、存在主要问题

　　（一）公共卫生意识比较淡薄。有的地方认识不够到位，“重医疗、轻公卫”的倾向还不同程度存在。有的医疗机构及医务人员对传染病的防控意识和防控能力还不强，救治传染病患者的技能培训不够、经验缺乏。部分社会公众没有树立起“预防为主”的大健康大卫生理念，公共卫生防护和自我健康管理知识跟不上。

　　（二）应急管理体制机制尚不完善。在法治保障方面，涉及公共卫生的法律法规虽数量较多，但多数属于“急就章”、被动立法，缺少一部母法《公共卫生法》。我省完备的公共卫生应急管理地方性法规体系还没形成，各地一些临时性管制措施和“土办法”，容易造成反应过激、引起混乱，甚至以消耗大量的人财物资源为代价。在应急管理体系运作机制方面，医疗机构的公共卫生职能定位不明确甚至缺失，机构之间分工协作机制不健全，高校公共卫生学院、疾控机构及科研机构缺乏协作，疾控工作、人才培养和科学研究均各自开展工作，联通合作不多。在应急预案和防控演练方面，没有随着形势变化，及时对应急预案迭代升级，细节规范不足，部门协同性不够。如2006年制订的《浙江省突发公共卫生事件应急预案》，14年未作更新，只规定了卫生系统职责，而其他相关部门分工不明、责任不清。目前对内生性的超强力度、超大规模疫情的公共卫生应急防控处置演练，重视不够、防备不足，参与面不广、实战性不强，一旦发生重大疫情，从政府、市场（企业）到社会、从卫生机构到个人群体，很难找到清晰定位。

　　（三）疾病预防控制体系相对弱化。在这次新冠肺炎疫情初发时，暴露了当地监测系统失灵、防疫专家失语、宣传口径失当、防控措施失误等诸多问题，更提醒我们要高度关注我省疾病预防控制体系在突发公共卫生事件应急处置能力方面的有关短板。一是疾控机构的核心能力建设亟待加强。现在的传染病网络直报系统，对不在名列清单内的新型传染病未设实时上报通道，制度设计上有漏洞，会导致对新的突发公共卫生事件的发现及预测、预警、应急响应滞后。全省各级疾控中心实验室虽硬件条件较好，但在现场快检能力、认证项目数量、生物安全管理、资源合理配置等方面仍有待提升。有的基层卫生应急人员对现场流调技术掌握不精，平时培训演练针对性不强，社会组织协调能力不足。二是基层卫生医疗机构公共卫生“守门人”和“吹哨人”功能较弱。县域医共体改革引导优质医疗资源下沉基层，方便了群众看病，受到百姓欢迎，但一些地方考核制度不健全，对公共卫生防控工作主体责任落实机制尚不到位。有的分级诊疗病种范围不清晰，基层首诊制度未得到落实，双向转诊制度执行不到位，乡镇（社区）卫生医疗机构医防结合的基础作用发挥得不够充分。三是以疾控机构为主的公共卫生服务体系改革进程相对滞后。按照中央编办发〔2014〕2号文件的规定，全省疾控中心至今编制缺口4170人，如杭州市应配编1522人，市县两级实际编制仅893人。疾控机构的专业性要求非常高，但工作人员待遇既不如公务员，也比不上公益二类医院的医生，人才招不进、留不住，尤其是高层次人才流失严重。据了解，近3年全省各级疾控中心在编人员共流失255人，其中本科157人、硕士78人、博士7人。各地对疾控机构经费投入长期不足，疾控机构以往采用提供有偿服务的方式维持机构运行，用于解决职工部分绩效工资，但随着二类疫苗政策调整和取消三项卫生行政事业收费政策的出台，财政保障不足导致部分日常工作停滞，一些疾控机构对自身的职责定位和发展方向产生了迷茫和困惑。

　　（四）重大疫情应急救治能力有待加强。医院应急硬件设施建设不完善，有的县级以上定点医院感染病区建设不充足，符合突发重大疫情医疗救治的基础条件欠缺，大型公共场所改建医疗方舱的规划还没有形成。发热门诊建设不规范，有的二级以上综合医院未按规定设置发热门诊，部分发热门诊设备配备不到位、布局不合理。院前急救设置不到位，急救站点分布不均衡，城区设置较好、城郊及偏远山区较少，除传统的汽车救援方式外，水上和空中救援形式还比较缺乏，预检设备、负压救护车等数量不足。重点学科建设和全科人才培养亟待加强，感染科、呼吸内科、重症医学等传染病救治相关高峰学科领军人才紧缺。现有医学培养体系中，专科化人才占据主导地位，而全科人才及多脏器、复杂疾病处置的医学人才相对不足，使得医疗服务在重大公共卫生以及灾难应对上显得力不从心。

　　（五）医保应急救助缺乏长效机制。应急医疗救助还没有形成依法规范的制度，救助对象、救助门槛、救助标准不统一。尚未按照疫情等级依法依章建立比较规范的特殊群体和特殊疾病医药费豁免制度。全省医保信息系统尚未完全统一，各统筹地区异地就医覆盖人群、病种、医院不一致，异地就医结算通畅程度尚不能满足群众需求。重大疾病保障能力有待提高，多形式、多渠道医疗保障分担机制还需进一步完善。医保防贫减贫长效机制尚未建立。

　　（六）应急医疗物资保障体系仍不适应。应急储备缺少整体规划与统筹。全省应急物资储备存在多头管理，职能划分不清、协调配合机制欠缺，不同层级之间没有清晰的储备规划。储备资源中公共卫生物资储备比例太低、费用太少、品种不全，我省每年医药应急物资储备总额仅800万元，并以贴息储备为主，现货严重不足。缺少统一规范建设的医药仓储设施，目前只储存于两家医药单位仓库，疫情中所使用的物资不少是临时找场所存放，既不安全，也不方便。应急物质储备调配能力与产业规划不相适应。按区域、分层级应急储备调配机制不健全，公共卫生应急物资储备生产能力还有漏洞，技术研发储备跟不上，上下游动员组织转产不顺畅。如此次疫情之初，我省仅一家企业生产防护服，且不能正常生产，医用口罩生产企业只有10家19个注册产品，每日产量只有50万只。

　　（七）科技支撑能力还需强化。公共卫生应急管理没有形成有效比对分析、互联互通的信息平台，信息数据共享及转化应用渠道不够通畅，大量数据不能得到有效整合、分析利用，削弱了监测预警效能。具有我省原创特色的健康码、五色图等技术创新还有很大的使用提升空间。公共卫生和疾病防控科技创新成果转化能力不足，科学研究、疾病控制、临床治疗协同性不够，部分重大疾病检测试剂、医疗器械、治疗药物自主研发能力仍然相当薄弱。

　　二、若干对策建议

　　（一）进一步提高对加快健全公共卫生应急管理体系重大意义认识。习近平总书记关于疫情防控的系列重要讲话为完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系指明了方向。我们一定要以落实“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”“坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针”政治责任的高度，切实提高思想站位，从国家治理体系和治理能力建设的高度,抓好公共卫生应急管理体系建设。一是把加快健全公共卫生应急管理体系工作摆上更加突出的重要议事日程。我省要按照习近平总书记在2016全国卫生与健康大会上提出的“将健康融入所有政策，人民共建共享”的要求，修订《健康浙江2030行动纲要》，把公共卫生应急管理体系建设作为公共安全行动计划的重要构成，并纳入生物安全国家安全体系，列入“十四五”规划编制，作为地方政府考核内容，统筹推进公共卫生和医疗事业同步发展。二是强化法治思维。加大法治宣传教育，对我省现行公共卫生方面的地方性法律法规贯彻落实执行情况进行检查梳理，明确在地方立法上，哪些需要进一步修改、完善和建立。认真梳理总结抗击疫情过程当中适用的临时性管制措施和“土办法”，用法律规章予以固定。三是加强全民公共卫生教育培训。普及公共卫生知识教育和应急防护技能培训，推动公共卫生教育进学校课堂，结合开展环境卫生整治，倡导良好饮食习惯，强化自我保护和自我健康管理，引导全民养成健康文明的生活方式。建议将我省首次启动重大突发公共卫生事件一级响应的1月23日设置为“浙江省公共卫生安全日”。

　　（二）建立健全决策支持机制。一是设立浙江公共卫生政策研究院。依托省内有关高校，成立我省公共卫生政策研究院，为省委省政府科学制订相关政策提供决策参考，承担疾病预防控制和公共卫生应用技术研究工作，参与公共卫生和重大传染病防控技术标准制订，承担公众预防医学健康咨询服务和世界卫生组织新发传染病监测研究培训合作等工作，积极开展相关学术研究、交流与合作。二是建立公共卫生应急管理专家库。由医疗机构、高校和疾控机构中传染病防控、食品安全、病媒生物防控、消毒等领域的专家组成，由省疾控中心负责管理，统一协调专家库工作，负责提出应急管理专家库设立、变更、撤并意见等，不断提高公共卫生应急管理工作的科学性、针对性和时效性。三是建立公共卫生事件风险监测预警体系。打通并整合现有传染病报告、医疗机构内感染、耐药菌与抗菌药物使用，以及药品、疫苗、食品和实验室生物安全等监测系统功能，健全网络直报、舆情监测、医疗卫生人员报告、科研发现报告等多渠道疫情监测和快速反应体系，实现重大疫情风险监测预警信息数据共享、口径一致，并作为政府数字化转型的重点项目。

　　（三）强化疾病预防控制专业能力。一是探索推进疾控机构改革。以提升公共卫生和疾病防控体系的功能定位为导向，可考虑在省卫生健康委下设疾控局，由现在的卫生监督局、疾控处、爱国卫生中心与疾控中心组成，赋予有条件的行政权、执法权和信息发布权。市、县疾控局在上级疾控局与本级卫生健康部门双重领导下开展工作，并以上级疾控机构管理为主，实行半垂直化管理，设区市疾控中心和区疾控中心机构合并，各区设置派出机构，优化人员结构，整合设备资源，提升检验能力，提高工作效率。二是建立长效保障机制。疾控经费应与地方经常性财政支出水平保持同步增长，并作为对各级政府督导、考核和评价重要内容。探索疾控机构薪酬制度改革，在实行财政全额保障基础上，建立动态调整机制，提高疾控人员待遇，激发机构运行活力。三是提高基层突发公共卫生事件应急能力。充实基层疾控中心专业技术人员力量，强化流行病学调查和现场处置能力，全面总结现有的防控经验，修订公共卫生应急预案，并编制配套的操作手册和管理制度，采用仿真模拟信息化手段，尽可能构建对未来的预测应对情景，定期进行培训和演练，通过实战操作提高专业技能，成为卫生应急快速反应“常备军”。

　　（四）夯实农村社区“哨点”防控基础。一是参照我省防台经验做法，树立从上到下确立正确防控理念，注重防患于未然、未雨绸缪，建立鼓励报告疑似病例的政策导向，落实一线医疗人员举报保密制度。二是充分发挥乡镇（街道）、村（社区）卫生机构和家庭医生守门人作用，加强基层预检分诊、发热门诊等场所标准化建设，强化分级诊疗制度，落实基层首诊制度，做实家庭医生签约服务，压实对签约对象健康状况及其危险因素动态掌握、及时上报等责任，推动合理的分层、分流救治。三是结合县域医共体建设，突出加强基层急需、应急必要的全科医生、突发公共卫生应急人才、现场流行病学等领域人才的培养。强化农村基层医务人员的培训和定向委培完善支农医疗卫生机制，定期安排卫生专家到农村开展讲座和坐诊，提升基层医疗卫生机构服务能力。四是建立村（社）公共卫生委员会，发挥社区卫生机构、社区工作者、小区保安、志愿者等在控制疫情扩散中的重要作用，强化网格化管理群防群控机制，探索重大公共卫生突发事件居家隔离机制，健全网上预约就诊制度，将基层卫生健康服务和社区公共服务、社区治理工作融为一体，形成共建共治共享的社会氛围。

　　（五）加强重大疫情救治体系建设。重大疫情救治体系建设应平战结合，统筹考虑平时和突发重大疫情时的双重需要。一是完善我省公共卫生临床中心、传染病医院的区域布局和床位规模的规划，依托现有省市县三级区域内综合能力强的公立综合医院，进行病区、感染楼改造，提高建设标准。二是加强院前急救体系建设，完善城郊、偏远地区急救站点布局，以及急救车辆（包括负压救护车）等设施配备，发挥医疗机构补充作用。三是落实《医院感染管理办法》，确保毎200—250张床位配备1名专职感控人员。每年有计划、有针对性地对所有医务人员，开展重大疫情应急救援救治的相关技能及个人防护的专业培训。四是加强互联网医疗救治，利用互联网平台，统筹资源富集与资源稀缺的医疗机构，通过网络远程进行跨区域合作诊治，引导和安排涉疫人员根据交通距离、疫病程度和医疗机构饱和度就诊、留观、隔离或咨询。

　　（六）完善重大疫情医疗救治费用应急保障机制。一是调整完善救助政策，将救助对象统一到国家和省里规定的救助范围内，建立健全救助对象精准识别和主动触发机制，推动各设区市统一医疗救助对象、方式、标准等，确保符合条件困难群众参保资助和待遇落实。二是建立健全更适用于防控疫情的医保异地即时结算机制，确保身份不明或少数确无支付能力困难人群应救尽救，对重大疫情中异地就医患者，先救治后结算，报销不执行异地转外就医支付比例调减规定。三是探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，完善特殊群体公示认定制度，制定特定疾病认定的联席会议制度，有针对性设定免除医保支付目录、支付限额、用药量等限制性条款。四是建立财政补助与基本医保、大病保险、医疗救助分担机制，对重大疫情中患者发生的医疗费用实施综合保障，参照基本医保缴费规模，每年按比例提取一定资金建立专项应急医疗救助基金，及时调整医疗机构的总额预算指标，对重大疫情防控救治医疗费用单列预决算，采取财政兜底措施，确保收治医院不因支付政策影响救治。

　　（七）健全公共卫生应急医疗物资保障体系。一是做好我省应急储备整体规划，建立疫情防控重点产品目录库和重点生产企业库，与我省产业规划相互促进、相互协调，将生命健康产业列为我省推动高质量发展“二号工程”，提升我省企业上下游动员组织转产能力。二是进一步深化储备体系，建立按区域、分层级应急储备调配机制，构建物资储备“1+1+X”模式，以应急物资流通贴息储备方式为主体，增加实物储备规模，协同发挥生产能力储备、专项储备、民间储备等各种储备方式的优势，形成一主多辅有机联动保障格局。三是增加公共卫生物资储备经费投入，增建专用储备仓库，完善储备品种和数量，优化储备结构，尤其要注重医疗方舱设施材料的应急储备。

　　（八）强化科技支撑。一是建立公共卫生应急信息平台，借鉴杭州市城市大脑·数字驾驶舱方式，按照个体、人群和全社会三个维度，从健康医疗、行为心理、社会环境和自然环境四个方面，构建疾病预防信息报送分析、急救治疗、应急物资保障信息管理等系统，共享多部门数据，串联个体健康保障、医药服务、疾病发生发展、生活行为方式等数据，叠加网格化地理信息后构成人群健康地理信息地图，让预测、预警、预防真正在公共卫生领域发挥作用，为疾病控制、健康促进和突发公共卫生事件的应急处置提供科学依据。二是拓展健康码、五色图的精准智控应用功能，分层分级分行业在经济社会不同领域的运用，由静态变动态、由短期变长期、由个人向行业、区域延伸等。三是积极谋划推动筹建公共卫生国家重点实验室，医、防、企、校联动合作，加强中西医结合救治方案研究，提高疫情病毒分析、药物疫苗、检测监测、应急物资等技术研发能力。